Monissa korkean tulotason maissa on alettu huolestua liikalihavuuden ja kroonisten sairauksien lisääntymisestä. Ratkaisuksi on ehdotettu kohdennettuja elintarvikeveroja ja -tukia, joiden avulla pyrittäisiin parantamaan ruokavalion laatua, pienentämään nautitun energian määrää ja vähentämään ruokavalioon liittyvien sairauksien taakkaa. Suomi liittyi yleisempään suuntaukseen ottamalla vuoden 2011 alussa käyttöön pienen makeisia, alkoholittomia juomia ja jäätelöä koskevan valmisteveron, mutta keskustelu siitä, tulisiko kansanterveyttä pyrkiä edistämään verotuksellisin keinoin, jatkuu edelleen. Tärkeitä, mutta toistaiseksi ratkaisemattomia kysymyksiä liittyy mm. veron muotoon (elintarvike- vai ravintoaineperustainen vero? valmistevero vai ad valorem -vero?) ja veron kattavuuteen eri tuoteryhmissä ja ravintoaineissa. Lisäksi kysymyksiä herättää se, tulisiko veroon yhdistää tukia, joilla kannustetaan terveellisen ruoan kulutukseen ja kompensoidaan mahdollisesti elintarviketeollisuudelle aiheutuvia kustannuksia. Halusimme tuoda panoksemme tähän keskusteluun tekemällä katsauksen kohdennettujen elintarvikeverojen teoreettiseen perustaan sekä niukkaan, mutta nopeasti lisääntyvään aihetta käsittelevään empiiriseen tutkimuskirjallisuuteen. Kohdennettuja veroja voidaan perustella epäterveellisen ruokavalion ja siihen liittyvien sairauksien yhteiskunnalle aiheuttamilla suurilla kustannuksilla. Valitettavasti on käytännössä mahdotonta verottaa ainoastaan epäterveellisten ruokien liikakulutusta verottamatta samalla niiden kohtuullista kulutusta, vaikka tämä olisikin ihanteellinen ratkaisu. Lisäksi tutkimustulokset antavat viitteitä siitä, että kuluttajat eivät tee elintarvikkeita ja ruokavaliota koskevia valintojaan rationaalisesti. Tällöin veroilla voitaisiin korjata kulutuskäyttäytymisen ongelmia, esim. itsekurin puutetta. On kuitenkin tärkeää ottaa huomioon, että vero aiheuttaa kustannuksia sekä yksilöille että julkiselle sektorille, ja veroa voidaan pitää yhteiskunnan kannalta perusteltuna ainoastaan, mikäli sen hyödyt ovat suurempia kuin sen kustannukset. Tämä on empiirinen kysymys, joka on ratkaisevasti sidoksissa siihen, kuinka tehokkaasti kohdennetut verot pystyvät ohjaamaan kuluttajia terveellisempiin valintoihin. Suomessa tätä kysymystä on pohdittu vain kahdessa viimeaikaisessa tutkimuksessa, jotka ikävä kyllä päätyivät varsin erilaisiin johtopäätöksiin. Ainoastaan Kotakorpi ym. (2011) tukee ajatusta, että maltilliset kohdennetut verot voisivat saada aikaan merkittäviä parannuksia ravitsemusterveyteen. Toinen tutkimus (Irz, 2010) viittaa siihen, että nautitun energian määrään ja liikalihavuuteen ei pystyttäisi vaikuttamaan verolla, joka kohdistetaan runsaasti rasvaa ja sokeria sisältäviin elintarvikkeisiin, eivätkä veron vaikutukset ruokavalion laatuun olisi yksiselitteisiä. Vaikka kohdennettujen verojen vaikutukseen liittyvä epäselvyys on valitettavaa, tilanne on hyvin tyypillinen muissakin maissa. Tämä viittaa siihen, että tähän asti sovelletut ekonometriset menetelmät ovat luonteeltaan liian rajoittuneita tämän tyyppisen tutkimusaiheen käsittelyyn. Suurin ongelma liittyy tuotteen hintajouston ja ristijouston täsmälliseen arviointiin sellaisessa tuotetason jaottelussa, joka perustuisi ravintonäkökohtiin taloudellisten näkökohtien sijaan. Kumpikaan suomalaisista tutkimuksista ei vaikuta aivan tyydyttävältä tässä suhteessa, ja siksi on vaikea väittää, että kohdennettujen elintarvikeverojen käyttöönotto Suomessa pohjautuisi tieteelliseen näyttöön. Vaikka alan kirjallisuus ei pysty esittämään yksiselitteisiä johtopäätöksiä, tekemämme katsaus nostaa esille muutamia tärkeitä havaintoja. Ensinnäkin, elintarvikkeiden kohdennettujen verojen vaikutus ruokavalintoihin, ravinnonsaantiin ja terveyteen on monimutkainen yhtälö. Tietyn yksittäisen elintarvikkeen verotus vaikuttaa välillisesti koko ruokavalioon, mikä johtuu eri elintarvikkeiden monimutkaisista ja pääosin tuntemattomista keskinäisistä korvaavuus- ja täydentävyyssuhteista. Tällä havainnolla on käytännön merkitystä, sillä eräät tutkimukset ovat osoittaneet, että tahattomien vaikutusten johdosta hyvää tarkoittavat verot mitä todennäköisimmin lisäävät ruokavalioon liittyvien sairauksien riskiä sen sijaan, että vähentäisivät sitä. Empiirisen tutkimuksen esiintuoma ruokavalintojen kompleksisuus on räikeässä ristiriidassa sen kanssa, kuinka kohdennetut verot yleensä esitetään suurelle yleisölle. Kohdennettujen verojen kohteena olevat elintarvikkeethan leimataan tyypillisesti "roskaruoaksi" ja toteutuksessa luotetaan intuitiivisesti toimivalta tuntuvaan kysynnän lakiin. Toiseksi, laajaan elintarvikevalikoimaan kohdennetut maltilliset verot eivät tutkimusten mukaan yleensä pysty muuttamaan käyttäytymistä tai kohentamaan ruokavalion laatua. Kotakorven ym. (2011) tutkimus on tästä poikkeus, mutta heidän tuloksensa pohjautuvat suurelta osin yksittäiseen muuttujan arvoon eli "sokerin ja makeisten" kysynnän hintajoustoon. Kotakorven ym. tutkimuksessaan käyttämä kysynnän hintajousto on lisäksi kansainvälisesti verraten äärimmäisen korkea, mikä vaikuttaakin ratkaisevasti tutkimuksen lopputuloksiin. Näin ollen kyseinen tutkimus ei tarjoa vakuuttavaa pohjaa poliittisten ratkaisujen tekemiseen. Kolmanneksi, yksikäsitteisten myönteisten muutosten aikaansaaminen ruokavalioon ja veropolitiikan tehokas kohdentaminen vaativat yleensä useiden verojen ja tukien yhdistelmää. Tehokkaan politiikan laatiminen edellyttää siten huolellista erilaisten vero- ja tukimallien vertailua siitä näkökulmasta, miten eri mallit vaikuttaisivat ruokavalioon ja terveyteen. Kun jokin malli on otettu käyttöön, sen vaikutuksia tulee seurata ja arvioida säännöllisesti, ja verokantoja ja verotettavien tuotteiden tai ravintoaineiden ryhmiä on tarvittaessa muutettava. Eräs tukien ja verojen yhdistelmän käytön lisäetu on siinä, että käytäntö lieventää epäilyksiä, että kohdennettujen elintarvikeverojen tarkoitus on lisätä pelkästään valtion tuloja kansanterveyden parantamisen sijaan. Neljänneksi, tehokkaan kannustinjärjestelmän välineet on valjastettava mahdollisimman tehokkaasti edistämään kansanterveydellisiä tavoitteita. Jos terveyspolitiikan tavoitteena on esimerkiksi vähentää tiettyjen runsaasti energiaa mutta vähän hyödyllisiä ravintoaineita sisältävän ruoan (ns. tyhjien kalorien, esim. makeisten) kulutusta, yksinkertainen ja helposti hallinnoitava valmistevero on todennäköisesti tehokkaampi kuin ravintoainevero. Toisaalta, jos tavoitteena on vähentää tietyn ravintoaineen saantia, elintarvikkeiden vaihteleva verotus ravintosisällön perusteella on todennäköisesti tehokkaampi kuin samansuuruisena laajoille elintarvikeryhmille asetettu vero, koska tällöin elintarvikkeiden kuluttajat voivat korvata runsaasti verotettavaa ravintoainetta sisältävät tuotteet saman tuoteryhmän vähempisisältöisillä tuotteilla. Ravintoaineveroon liittyy myös se hyvä puoli, että se synnyttää elintarvikkeiden valmistajille kannustimen muokata tuotteitaan terveellisempään suuntaan. Viime kädessä eri malleja on kuitenkin verrattava siltä pohjalta, mitä tietyn terveysvaikutuksen saavuttaminen kullakin mallilla maksaa. Viidenneksi, on pidettävä mielessä, että verotukselliset keinot vaikuttavat paitsi elintarvikkeiden kysyntään, myös niiden tarjontaan. Ei voida olettaa, että vero siirtyisi elintarvikeketjussa täysimääräisesti toimittajilta kuluttajille, vaan tämä asia on myös tutkittava empiirisesti. Erityisesti Suomen verotusta pohdittaessa käynnissä olevan keskustelun tietopohjaksi olisi selvitettävä useita asioita: o Mikäli halutaan löytää kustannustehokas ja vaikutuksiltaan tehokas veroratkaisu ja otetaan huomioon, kuinka vähän erilaisia verotuksellisia keinoja Suomessa on tähän mennessä tutkittu, on panostettava tutkimustyöhön, jolla pyritään yksilöimään sellaiset kannustinjärjestelmät, jotka pystyvät saamaan aikaan merkittäviä parannuksia kansanterveydessä pienimmillä mahdollisilla kustannuksilla. Mitä tulee nyt käynnissä olevaan poliittiseen keskusteluun, korostamme, että mikään toistaiseksi tehty tutkimus ei pysty valottamaan ravintoainepohjaisen veron (esim. sokeriveron) todellisia vaikutuksia. Tuotepohjaisten ja ravintoainepohjaisten verojen vertailu on siten edelleen tutkimaton alue, ja tulevissa tutkimuksissa voitaisiin analysoida useampia tuoteryhmiä (esim. maitotuotteet) ja/tai ravintoaineita (esim. tyydyttynyt rasva, kuidut). o Nykyajan kuluttajilla on edessään valtava elintarvikevalikoima ja jopa kapeissa tuoteryhmissä elintarvikkeiden ravintosisällöt vaihtelevat suuresti. Tuoteryhmän sisäisiä korvaussuhteita heijastavat laatukysymykset on otettava paremmin huomioon, kun arvioidaan verojen ja tukien vaikutuksia. o Muista maista saadut kokemukset antavat viitteitä siitä, että verotuskeskustelua ei voida lopulta ratkaista pelkästään ekonometrisiin tutkimuksiin tukeutumalla. Tosielämän kokeet ja satunnaistetut kontrolloidut tutkimukset tarjoavat vaihtoehtoisen ja mahdollisesti hedelmällisen tutkimusalueen, mutta nämä ovat kuitenkin kalliita ja vaikeasti järjestettäviä tutkimusmuotoja. Lähitulevaisuudessa keskeiseksi tavoitteeksi tulisi asettaa Suomen nykyisen makeisveron vaikutusten arviointi. Myös Tanskassa lokakuussa 2011 käyttöönotetun tyydyttyneen rasvan veron ympärillä käytävää keskustelua on syytä seurata tarkasti. o Ehdotettujen verokäytäntöjen tähän asti lähes huomiotta jääneet vaikutukset elintarviketeollisuuteen vaativat tutkimista. Tämän on tarpeen, jotta voimme ymmärtää veroratkaisujen vaikutukset kansanterveyteen, sillä elintarviketeollisuuden kaltaisella keskittyneellä toimialalla mikä tahansa vero tai tuki siirtyy hyvin harvoin sellaisenaan lopputuotteisiin. Lisäksi lainsäädännöstä toimialalle koituvat kustannukset on otettava huomioon, kun pyritään arvioimaan sitä, onko ehdotettu veropolitiikka sosiaalisesti perusteltuna - toisin sanoen ovatko politiikan hyödyt suurempia kuin sen kustannukset.